Cultuur en duurzaamheid bij gemeenten: hoe dan?

Duurzaamheid is een thema dat leeft in de samenleving. In het coalitieakkoord van 2022 wordt gestreefd naar: ‘…een duurzaam welvarend land voor de huidige en toekomstige generaties, waarin alle inwoners naar vermogen mee kunnen doen’. Gemeenten spelen hierbij een belangrijke rol, omdat zij de uitvoerders zijn van deze afspraken uit het coalitieakkoord.

In de vakliteratuur wordt al enige tijd aangegeven dat de internal auditfunctie een belangrijke bijdrage moet vervullen op het gebied van duurzaamheid. Deze rol wordt door internal auditors in de praktijk nog onvoldoende opgepakt. Chief audit executives zien wel de organisatierisico’s omtrent duurzaamheid, maar besteden nauwelijks aandacht aan het ontwikkelen van kennis en expertise op dit vlak. Het potentieel van auditors bij duurzame ontwikkeling wordt hierdoor niet volledig benut.

Op dit moment zijn er ook geen uniforme indicatoren of normen waaraan duurzaamheidsactiviteiten van gemeenten getoetst kunnen worden. Daarnaast hebben gemeenten geen wettelijke verplichting om over duurzaamheid te rapporteren. Auditors bij gemeenten hebben geen handvatten om invulling te geven aan hun rol op het gebied van duurzaamheid.

Verschillen tussen gemeenten bij duurzame ontwikkeling

Uit de Nationale monitor duurzame gemeenten blijkt dat sommige gemeenten succesvoller zijn in het bevorderen van duurzame ontwikkeling dan andere. Onderzoek van De Vries et al. (2019) toont aan dat alleen gemeentegrootte niet de verschillen tussen de gemeenten verklaart. Ook lijken beschikbare middelen hier weinig tot geen invloed op te hebben.

Onderzoeksresultaten wijzen op drie factoren die de verschillen tussen gemeenten kunnen verklaren. Ten eerste de motivatie van medewerkers en het management. Ten tweede de mate waarin een gemeente andere stakeholders betrekt. En ten slotte de samenwerking tussen gemeenten en andere organisaties (De Vries et al., 2019). Dit sluit aan bij Van Tol et al. (2020) die een sleutelrol zien voor organisatiecultuur bij het realiseren van duurzame ambities.

Gemeenten spelen een belangrijke rol bij verduurzaming. Zij moeten een organisatiecultuur ontwikkelen die op duurzaamheid gericht is

In de wetenschappelijke literatuur bestaat onduidelijkheid over wat duurzame ontwikkeling inhoudt en hoe dit het best kan worden bereikt . Echter, er bestaat wel consensus dat organisaties een op duurzaamheid gerichte organisatiecultuur moeten ontwikkelen om te kunnen presteren en duurzame doelen te kunnen behalen.

Doelstelling en uitvoering

Het doel van het onderzoek was om inzicht te geven in de invloed van de organisatiecultuur op de duurzame prestaties van gemeenten. Gemeenten spelen een belangrijke rol bij verduurzaming. Zij moeten een organisatiecultuur ontwikkelen die op duurzaamheid gericht is om duurzame doelen te kunnen bereiken. De IAF beschikt momenteel over beperkte middelen om hieraan bij te dragen, ondanks de toenemende verwachtingen vanuit de maatschappij en beroepsorganisaties.

In het onderzoek is organisatiecultuur geoperationaliseerd in vier cultuurtypen (familie-, innovatie-, markt- en hiërarchische cultuur) op basis van het competing values framework van Cameron en Quinn (2006). Daarnaast zijn gemeenten verdeeld in twee onderzoeksgroepen op basis van duurzame prestaties (meest/minst duurzaam). Tien gemeenten zijn geselecteerd met behulp van de Nationale monitor duurzame gemeenten 2023, uitgevoerd door het onderzoeksbureau Het PON en Telos.

Er is gebruikgemaakt van een mixed-methodaanpak. Daarbij zijn eerst kwantitatieve data verzameld door enquêtes te verspreiden onder medewerkers van de betreffende gemeenten om de organisatiecultuur te kunnen meten. Hierbij is gebruikgemaakt van een gevalideerde vragenlijst en de gegevens zijn in SPSS geanalyseerd. Daarna zijn twaalf interviews met medewerkers gehouden om de resultaten te valideren en te verdiepen.

Literatuurstudie

Uit de literatuur komt naar voren dat een innovatieve- en een familiecultuur een positieve invloed kunnen hebben op duurzame prestaties bij organisaties (Delgado-Baena et al., 2022; Griffiths & Petrick, 2001; Reyes Santiago et al., 2017). Er wordt hierdoor verwacht dat duurzame gemeenten hoger scoren op de cultuurtypen familie en innovatie dan niet-duurzame gemeenten. Daarnaast wordt aangegeven dat een hiërarchische cultuur op korte termijn kan bijdragen aan duurzame prestaties, maar dat te veel hiërarchische kenmeren de prestaties belemmeren. Aangezien beide onderzoeksgroepen te maken hebben met deze cultuur als overheidsinstelling, wordt er geen verschil verwacht tussen duurzame en niet-duurzame gemeenten.

Er is in de literatuur geen overeenstemming over de invloed van marktcultuur op duurzame prestaties. Wel komt naar voren dat gemeenten onder druk staan en grote maatschappelijke opgaven het hoofd moeten bieden. Aangezien niet-duurzame gemeenten achterlopen op de verduurzamingsopgave, wordt verwacht dat niet-duurzame gemeenten hierdoor hoger scoren op het cultuurtype marktcultuur dan duurzame gemeenten.

Significante verschillen tussen onderzoekgroepen

Uit de kwantitatieve resultaten komt naar voren dat duurzame en niet-duurzame gemeenten in de praktijk verschillen in organisatiecultuur. Duurzame gemeenten blijken significant een andere organisatiecultuur te hebben dan niet-duurzame gemeenten. Deze bevindingen sluiten aan bij eerdere onderzoeken. Zo toonde Abbett et al. (2010) een significante relatie aan tussen de organisatiecultuur en het succes van duurzaamheidsinitiatieven.

Duurzame gemeenten scoren significant hoger op het cultuurtype familie dan niet-duurzame gemeenten blijkt uit de resultaten. Medewerkers bij duurzame gemeenten kunnen zich goed vinden in deze dominante organisatiecultuur waar samenwerking en betrokkenheid centraal staan. Bij niet-duurzame gemeenten wordt een mix van de familie- en marktcultuur gezien als de dominante organisatiecultuur. In de interviews komt naar voren dat in deze gemeenten het behalen van doelen belangrijk is. Deze bevindingen komen overeen met eerdere onderzoeken, waarin wordt gesteld dat een betrokken en ondersteunende werkomgeving duurzame prestaties bevordert. Samenwerking, zowel intern als met andere organisaties, speelt hierbij een belangrijke rol.

Niet-duurzame gemeenten staan vaker voor grote opgaven, zoals armoedebestrijding, dan duurzame gemeenten

De kwantitatieve resultaten tonen aan dat duurzame gemeenten significant lager scoren op marktcultuur dan niet-duurzame gemeenten. De medewerkers bij de niet-duurzame gemeenten herkennen de marktcultuur in hun eigen organisatie en geven verschillende voorbeelden van resultaatgericht en doelmatig werken. Uit de interviews komt naar voren dat de prestatiegerichtheid per thema varieert. Dit sluit aan bij het onderzoek van Liao (2018), die stelt dat de toenemende vraag naar duurzame producten het effect van marktcultuur op duurzaamheid vergroot. In niet-duurzame gemeenten kan dit juist omgekeerd werken; omdat er meer vraag is naar andere thema’s, zoals veiligheid, neemt het effect van marktcultuur op duurzaamheid af.

Uit de interviews blijkt bovendien dat niet-duurzame gemeenten vaker voor grote opgaven staan, zoals armoedebestrijding, dan duurzame gemeenten. Dit zou wellicht kunnen bijdragen aan mindere focus op duurzame prestaties. Dit sluit aan bij de bevindingen van Homan (2019); hij benadrukt dat gemeenten voortdurend onder druk staan door de verschillende eisen en verwachtingen waaraan zij moeten voldoen.

Analyse niet-significante resultaten

De kwantitatieve resultaten laten geen significant verschil zien tussen duurzame en niet-duurzame gemeenten op het cultuurtype innovatie. Er is geen bewijs gevonden dat duurzame gemeenten hoger scoren op innovatie dan niet-duurzame gemeenten. Deze bevindingen komen niet overeen met eerdere onderzoeken, die de positieve invloed van innovatiecultuur op duurzame prestaties aantonen. Uit de interviews blijkt dat een groot deel van de medewerkers wel ruimte ervaart om buiten de kaders te werken en risico’s te nemen. In de praktijk wordt deze ruimte niet altijd benut of gestimuleerd door leidinggevenden.

Verder blijkt uit de interviews dat slechts drie medewerkers echt spreken van een innovatiecultuur bij hun gemeente. Dit sluit aan bij het onderzoek van Borst en Noordegraaf (2023) naar overheden, waaruit blijkt dat een ruime meerderheid van de medewerkers weinig tot niets terugziet van kenmerken zoals wendbaarheid en flexibiliteit binnen de organisatie.

Uit de kwantitatieve resultaten blijkt geen significant verschil in de hiërarchische cultuur tussen duurzame en niet-duurzame gemeenten. Een verklaring voor deze uitkomst kan zijn dat duurzame en niet-duurzame gemeenten zich in Nederland beide aan dezelfde wet- en regelgeving moeten houden. Daarnaast zijn beide onderzoeksgroepen gebonden aan het Klimaatakkoord en staan ze onder toezicht van de Rijksoverheid. Deze kenmerken die een hiërarische cultuur stimuleren zijn voor duurzame en niet-duurzame gemeenten gelijk.

Implicaties vakgebied internal audit

De eerste implicatie voor auditors bij gemeenten is dat bij het uitvoeren van een audit naar duurzame ontwikkeling het noodzakelijk is dat cultuur en gedrag als onderzoekscomponent wordt meegenomen. Uit de interviews blijkt dat er niet alleen aandacht besteed moet worden aan factoren die een bepaalde cultuur stimuleren, maar ook aan tegenwerkende krachten. Kaptein geeft aan dat auditors wel de geschikte kennis en ervaring hebben om cultuur te onderzoeken, alleen dat auditors de tijd moeten nemen om zich dit vakgebied eigen te maken (Van Eerde & Wondergem, 2020).

De tweede implicatie voor de auditpraktijk is dat dit onderzoek suggereert dat familiecultuur een positieve invloed heeft op duurzame prestaties bij gemeenten. Auditors zouden bij duurzame prestaties een dominantere familiecultuur in de gemeente moeten aanmoedigen en bevorderen. Gedrag dat niet in lijn is met een familiecultuur zou geïdentificeerd moeten worden. Uit de interviews komt bijvoorbeeld naar voren dat bij niet-duurzame gemeenten verkokering en een ‘eilandjescultuur’ duurzame prestaties belemmeren.

Uit de interviews blijkt dat duurzaamheid bij niet-duurzame gemeenten vaak niet is ingebed in de organisatie. Het is een programma of project naast de lijnorganisatie. Deze onderzoeksresultaten sluiten aan bij de publicatie van het IIA en de NBA (2011). De laatste implicatie voor het vakgebied is dat de mate waarin gemeenten duurzame prestaties leveren overeenkomt met het niveau van volwassenheid van de organisatie. Uit dit onderzoek blijkt ook dat niet-duurzame gemeenten een lager volwassenheidsniveau kennen dan duurzame gemeenten.

Volgens het IIA en de NBA moet de internal auditor bij een laag volwassenheidsniveau al vanaf de eerste stappen in het proces betrokken worden. In deze fase adviseert en ondersteunt de auditor bij het opstellen en uitvoeren van duurzaamheidsbeleid. Naarmate de organisatie groeit en haar volwassenheidsniveau stijgt, verschuift de focus naar advies om verdere verbeteringen in duurzame prestaties door te voeren.

Medewerkers bij duurzame gemeenten herkennen de familiecultuur als dominante cultuur, waar samenwerking en betrokkenheid belangrijk zijn

Conclusie

Op basis van de resultaten is de conclusie dat een familiecultuur positief samenhangt met duurzame prestaties, een marktcultuur negatief en een innovatie en hiërarchische cultuur hier geen invloed op hebben. Deze bevindingen komen overeen met de opgehaalde ervaringen van medewerkers bij de verschillende gemeenten.

Medewerkers bij duurzame gemeenten herkennen de familiecultuur als dominante cultuur, waar samenwerking en betrokkenheid belangrijk zijn. Bij niet-duurzame gemeenten geven medewerkers aan een mix van een familie- en marktcultuur te ervaren. In deze gemeenten is het behalen van doelen belangrijk. Het merendeel van alle medewerkers ervaart ruimte om buiten de kaders te werken en eigen oplossingen aan te dragen. In de interviews komt naar voren dat deze ruimte niet altijd wordt benut door medewerkers of gestimuleerd door leidinggeven. Hierdoor wordt een innovatiecultuur slechts door enkele medewerkers in de organisatie herkend.

De uitkomsten benadrukken dat auditors bij gemeenten cultuur en gedrag moeten integreren in hun audits naar duurzame prestaties. Hierbij moeten auditors aandacht hebben voor het bevorderen van een familiecultuur. Dit cultuurtype hangt positief samen met duurzame prestaties en ondersteunt deze prestaties door betrokkenheid en samenwerking te stimuleren. Auditors moeten bedachtzaam zijn op belemmerende factoren, zoals verkokering en een ‘eilandjescultuur’. Ten slotte onderstreept dit onderzoek de samenhang tussen de volwassenheid van een organisatie en de behaalde duurzame prestaties.