De essentie van toezicht

Martin de Bree is expert op het gebied van toezicht en regulering. Hij begeleidt onder meer promovendi op het gebied van toezicht. Een gesprek over uitdagingen die toezichthouders tegenkomen, hoe toezicht werkt in een steeds complexere wereld en wat nodig is om de toekomst veiliger te maken. Wat is de rol van toezicht in een snel veranderende samenleving? En hoe kan het effectiever?

Waarom hebben we eigenlijk toezicht nodig?

“Toezicht zorgt ervoor dat publieke belangen, zoals veiligheid en het milieu, echt beschermd blijven. De overheid stelt wetten en regels op, maar zonder toezicht zouden aardig wat bedrijven en mensen die regels simpelweg aan hun laars lappen. Ze houden zich er dan misschien niet aan of ze proberen de regels te omzeilen. Toezicht geeft hen die stok achter de deur. En het zorgt ervoor dat de samenleving als geheel beschermd blijft.”

Stel je voor dat er geen toezicht is?

“Dan kan een bedrijf zonder problemen chemisch afval in een rivier dumpen, omdat niemand het tegenhoudt. Toezicht voorkomt dat soort gevaarlijke situaties. Het helpt om de gezondheid, het milieu en de veiligheid te beschermen. En dat is niet alleen een abstract idee – het raakt ons allemaal direct. Zonder toezicht ontstaat er chaos, en kan iedereen in feite doen waar hij zin in heeft. Met alle gevolgen van dien.”

Wat kun je vertellen over de promotieonderzoeken?

“Dit initiatief ben ik samen met professor Muel Kaptein gestart. Wij zijn allebei verbonden aan de Rotterdam School of Management, een faculteit van de Erasmus Universiteit. Dit traject loopt al meer dan tien jaar en de tweede lichting promovendi startte vorig jaar. Het doel is vooral om innovaties in toezicht te stimuleren en daarmee het toezicht te verbeteren en effectiever te maken. De onderwerpen komen van de externe toezichthouders.”

“Zonder toezicht zouden aardig wat bedrijven en mensen de regels simpelweg aan hun laars lappen”

We noemen toezichthouders vaak ‘waakhonden’. Is dat een juiste term?

“Waakhond klinkt agressief, maar het vat de essentie goed samen. Toezichthouders moeten ervoor zorgen dat publieke belangen worden beschermd, en dat kan alleen als er goed toezicht is. Het blijft een prikkelende term, maar het is wel de realiteit waarin zij opereren.”

Waar ligt tegenwoordig de focus van het toezicht?

“Toezicht vindt vooral plaats daar waar de noodzaak het grootst is. Denk aan situaties waar zelfregulering niet voldoende werkt. Het toezicht richt zich dan op het bewaken van publieke belangen, zoals veiligheid en milieubescherming. Toezicht is nodig waar regels alleen niet genoeg zijn om bedrijven en burgers in het gareel te houden.”

Hoe zie jij de kwaliteit van het toezicht op dit moment?

“Het grote probleem is dat de wereld steeds complexer wordt. Het is lastiger geworden om te voorspellen wat de effecten van regelgeving zijn. Als je een wet maakt om een bepaald maatschappelijk effect te realiseren, is de kans steeds groter dat dat resultaat niet automatisch wordt bereikt. Complexe systemen gedragen zich vaak onvoorspelbaar. Dat is voor toezichthouders een enorme uitdaging. Ze hebben het formele mandaat om de regels te handhaven, maar als ze zien dat de regels geen maatschappelijk effect hebben, komen ze in een lastig parket.”

Hoe gaan toezichthouders daarmee om?

“Toezichthouders moeten steeds vaker kiezen of ze zich strak aan de regels houden, ook als dat niet effectief blijkt, of dat ze schuiven richting een meer informele benadering waarin de bedoeling centraal staat. Soms moeten ze dan dingen doen die buiten hun mandaat vallen om bijvoorbeeld veiligheid of milieu beter te beschermen. Dat zorgt voor een dilemma waarin de toezichthouder zich voor de keuze gesteld voelt om te kiezen tussen het blind toepassen van regelgeving of de maatschappelijke doelen centraal te stellen.”

Betekent dat dat toezichthouders zich meer op de geest van de wet richten dan op de letter?

“Ja, precies. Toezichthouders worden steeds vaker aangesproken op de bedoeling van de wet, in plaats van de strikte regels. Ze moeten nadenken over wat de wet beoogt te beschermen, in plaats van alleen maar de regels uit te voeren. Dat is niet bepaald eenvoudig omdat de bedoeling soms lastig vast te stellen is.”

Zijn er problemen waar toezichthouders dan tegenaan lopen?

“Zeker. Als bedrijven bijvoorbeeld dingen doen die wettelijk mogen maar die toch schadelijk zijn, dan hebben toezichthouders weinig mogelijkheden om in te grijpen. Het probleem is dat de wet hen vaak niet genoeg ruimte biedt om effectief te handelen. Ze kunnen bijvoorbeeld bedrijven niet altijd aanpakken op basis van wettelijke bevoegdheden, ook al veroorzaken ze schade. Daarnaast hebben we in het verleden in de gezondheidszorg uitgebreid onderzoek gedaan. De vraag was: hoe kun je daar toezicht op ziekenhuizen houden? We zagen vaak een ontkoppeling tussen wat er op papier staat aan beleid en de praktijk. Procedures en managementsystemen enerzijds, wat er in de werkelijkheid gebeurt en wat het resultaat daarvan is in termen van veiligheid en kwaliteit anderzijds.”

Hoe ben jij bij toezicht betrokken geraakt?

“Ik heb jarenlang in de afvalsector gewerkt waar ik veel met gevaarlijk afval te maken had. In die sector hangt alles af van wetgeving. Zonder regels zou iedereen afval overal dumpen, en zou de samenleving daar flink onder lijden. Dit werk heeft mijn interesse voor wetgeving en toezicht sterk aangewakkerd. Uiteindelijk heb ik hierover promotieonderzoek gedaan aan de TU Delft, dat ik in 2006 afrondde met een proefschrift. Mijn onderzoek ging over zelfregulering en innovatie. De vraag die centraal stond was: hoe kunnen overheid en bedrijfsleven samenwerken zodat ondernemerschap en innovatie ruimte krijgen, terwijl we tegelijkertijd publieke belangen zoals milieu en veiligheid blijven beschermen?”

“Als je als toezichthouder niet weet wat er binnen een bedrijf gebeurt, komen problemen steeds als een verrassing”

Hoe kan zelfregulering bijdragen aan beter toezicht?

“Een slimme manier van toezicht is om gebruik te maken van de zelfregulerende systemen binnen bedrijven. Als toezichthouder kun je bedrijven strak houden door te kijken naar de manier waarop zij zelf publieke belangen waarborgen in hun organisatie. Dit voorkomt dat je als toezichthouder steeds achter de feiten aanloopt. In sommige sectoren, zoals de luchtvaart, werkt dit uitstekend. Daar hebben systeem- en metatoezicht geleid tot een sterke verbetering van de veiligheid. Daardoor is vliegen grofweg honderdmaal veiliger dan autorijden.”

Hoe werkt toezicht op interne processen dan precies?

“Veel toezichthouders zien bedrijven vaak als een ‘black box’. Ze wachten totdat er iets misgaat en reageren dan. Maar als je niet weet wat de onderliggende oorzaken zijn, blijf je steeds achter de feiten aanlopen. Als je als toezichthouder niet weet wat er binnen een bedrijf gebeurt, komen problemen steeds als een verrassing. Je moet dus kijken naar de interne processen van bedrijven om echt effectief toezicht te houden zodat problemen worden voorkomen.”

Moeten toezichthouders dan ook naar de governance van bedrijven kijken?

“Absoluut. Toezicht gaat steeds meer over hoe bedrijven intern georganiseerd zijn. Toezichthouders moeten begrijpen welke processen kunnen leiden tot problemen. Als je die grondoorzaken weet te achterhalen, kun je structurele oplossingen bedenken. Het is niet meer voldoende om alleen maar op incidenten te reageren.”

Welke rol kunnen toezichthouders spelen bij het verbeteren van de sectoren waarin zij toezicht houden?

“Toezichthouders zitten eigenlijk precies tussen de regels en de praktijk in. Zij zien vaak waar het misgaat en kunnen bedrijven en sectoren van waardevolle informatie voorzien. Zo kunnen ze bijdragen aan verbeteringen. Toezichthouders zouden ook veel meer vooraf betrokken moeten worden bij het maken van beleid en wetgeving.”

Zie je ook een rol voor kunstmatige intelligentie (AI) binnen toezicht?

“Zeker, AI kan een enorme rol spelen in de toekomst. Je zou AI kunnen inzetten om toezichtstrategieën te ontwerpen, of om rapportages te maken. AI kan ook helpen om betere analyses te maken van de data die toezichthouders verzamelen. De mogelijkheden zijn legio. Wel lijkt het me voorlopig belangrijk dat AI wordt ingezet als een hulpmiddel, niet als vervanging van de menselijke toezichthouder.”

Tot slot, hoe zou jij willen dat toezicht zich ontwikkelt?

“Toezicht gaat steeds meer over het realiseren van maatschappelijke waarde, niet alleen over het naleven van regels. Het gaat niet alleen om het afvinken van lijstjes, maar om het voorkomen of oplossen van problemen zoals vervuiling, kwaliteit in de zorg, of veiligheid. De uitdaging voor toezichthouders is om niet alleen te kijken naar compliance. Maar om echt bij te dragen aan oplossingen voor de maatschappelijke problemen waar we mee te maken hebben. Dus outcome in plaats van output.”