Betrouwbaar biologisch: de biocontrole

Skal Biocontrole houdt toezicht op én certificeert alle Nederlandse bedrijven die biologische levensmiddelen produceren of verwerken. Hoe wordt dat toezicht ingevuld en waarom is dit belangrijk? Directeur Nicolette Klijnhout-Klijn over het spanningsveld tussen certificering en toezicht.

Wat voor organisatie is Skal Biocontrole?

“Skal Biocontrole heeft een bijzondere positie tussen de andere keuringsdiensten in de landbouwsector. We zien erop toe dat het biologisch produceren, bewerken en verhandelen van biologische producten voldoet aan de biologische EU-regelgeving én de Nederlandse Landbouwkwaliteitswet. Dus niet alleen biologische boeren vallen onder ons toezicht, ook handelaren, verwerkers, importeurs en verkooppunten. Ofwel, ieder Nederlands bedrijf dat biologische levensmiddelen op de markt wil brengen.”

Is Skal een soort ‘biologische NVWA’?

“Wat ons een bijzondere toezichthouder maakt, is dat we biologische bedrijven certificeren én er toezicht op houden. Biologische bedrijven worden door ons geïnspecteerd en als ze voldoen aan de wet- en regelgeving ontvangen ze een biologisch bedrijfscertificaat. We bezoeken de meeste biologische bedrijven jaarlijks voor een inspectie. Dit is zo vastgelegd in de Europese biologische verordening. Naast het certificeren houden we ook risicogericht toezicht. Hier zetten we bijvoorbeeld onaangekondigde inspecties en monsternames voor in. Die certificatie maakt ons anders dan bijvoorbeeld de NVWA, die alleen toezicht houdt. We zijn dus geen ‘biologische NVWA’, hoewel we wel dezelfde soort controlemiddelen inzetten. ”

Wat is biologische certificatie?

“Biologische certificatie gaat in de kern over het bepalen van conformiteit van bedrijfsprocessen aan de biologische regelgeving. Er is dan ook sprake van een certificeringsverplichting voor de onder toezicht staande bedrijven. De eisen die worden gesteld aan de bedrijfsprocessen zijn voor alle typen bedrijven vastgesteld in de Europese biologische wet- en regelgeving. Het controleren van de bedrijfsprocessen is de basis van hoe Skal de betrouwbaarheid van het biologische product voor de consument borgt. Bedrijven tonen hun betrouwbaarheid via het bio-certificaat.”

Waar kijken Skal-inspecteurs naar tijdens hun controles?

“De risico’s voor bio zitten in vermenging, verwisseling en besmetting door niet-biologische producten. En natuurlijk het voorkomen van niet-toegestane stoffen in biologische producten. De regels om de biologische status van een product te borgen gaan dan ook over ingangscontrole, juiste scheiding, gebruik van de juiste ingrediënten, massabalans en methoden bij verwerking en reiniging of desinfectie. En voor de dierlijke productie is daarnaast dierenwelzijn heel belangrijk. Dat zijn de belangrijkste thema’s waar we op controleren tijdens de periodieke inspecties. Veel van die controles zijn ook administratief, via het controleren van aan- en verkoopfacturen en het traceren van producten door een bedrijf. Biologische bedrijven moeten dus veel op papier vastleggen en kunnen aantonen dat er niet meer biologisch wordt verkocht dan er gemaakt is. Maar ook dat het in het productieproces niet verwisseld of gecontamineerd wordt vanuit een niet-biologische stroom.”

“De meest voorkomende lichte afwijking was vorig jaar toch nog een onvolledig risicobeheersplan”

Zijn er trends zichtbaar in jullie onderzoeken?

“Sinds 2022 is er vernieuwde bioregelgeving, waarbij elk biologisch bedrijf een risicobeheersplan moet hebben met daarin preventieve maatregelen en hoe er bij incidenten gehandeld moet worden. We zagen de eerste jaren dat veel biobedrijven de meerwaarde hiervan niet zagen en het vooral een papieren verplichting vonden. Maar sinds vorig jaar zien we dat bedrijven er actief mee aan de slag gaan, risico’s identificeren en preventieve maatregelen treffen. Het gevolg is dat er bij incidenten naar het biologische beheersplan wordt gekeken en dit ook wordt aangescherpt. Dat is mooi om te zien én betekent ook dat we minder afwijkingen constateren op dit vlak.”

Wat zijn de meest voorkomende afwijkingen bij biologische bedrijven?

“De meest voorkomende lichte afwijking (NC) was vorig jaar toch nog een onvolledig risicobeheersplan. Bij de ernstige NC’s gaat het om het niet kunnen aantonen van een massabalans van de biologische producten. Dat is een administratieve fout, maar wel met een hoog risico, omdat het betekent dat de productstroom niet goed gevolgd wordt. De kritieke NC’s gaan over twijfels over de biostatus van een product of het biologisch aanduiden van niet-biologische producten.”

Hoe bepaalt Skal de frequentie van de inspecties?

“We werken met een risicomodel dat het ‘toezichtarrangement’ bepaalt per bedrijf. Er zijn drie toezichtarrangementen: hoog, normaal en laag. Bedrijven die in toezichtarrangement hoog vallen, worden minimaal twee keer per jaar aangekondigd geïnspecteerd en vallen vaker in de selectie voor de onaangekondigde inspecties en de monsternames. Het is een wettelijke vereiste om de 10% bedrijven met het hoogste risico twee keer per jaar te bezoeken. De criteria in het model zijn onder andere bio-omzet, NC-historie, bioactiviteiten, de combi van bio en niet-bio in één bedrijf. Bedrijven waar we al meer dan drie jaar geen NC hebben geconstateerd krijgen punten aftrek, zodat goede naleving ook wordt meegewogen.”

Welke rol speelt monstername in het toezicht?

“We zijn wettelijk verplicht om jaarlijks bij 5% van de biologische ondernemers monsters te nemen. Daarnaast bemonsteren we veel importzendingen via een risicolijst van herkomstlanden. Consumenten verwachten dat als er residuen van chemisch-synthetische gewasbescherming worden gevonden in een bioproduct, dat het dan de biostatus verliest. Dat ligt een stuk genuanceerder. Residuen zijn een aanleiding om te twijfelen over de biostatus, waarna een uitgebreid onderzoek volgt. Tijdens het onderzoek blijft het product geblokkeerd. Als het residu het gevolg is van besmetting via water of lucht, dan valt het de ondernemer niet te verwijten en kan het product de biostatus behouden. Heeft een biologische ondernemer vermoedelijk zélf niet-toegestane middelen gebruikt of geen adequate beheersmaatregelen genomen? Dan verliest het product de biostatus.”

Wordt er ook toezicht gehouden op het functioneren van Skal?

“Vanuit de verschillende wet- en regelgeving wordt Skal extern getoetst. Op Europees niveau wordt er naar onze taken als competente autoriteit gekeken. Op nationaal niveau gaat het over Skal als controleautoriteit en voor onze accreditatie conform de ISO 17065-norm wordt vooral gekeken naar de conformiteitsbeoordelende zaken. Op dit moment zijn we de jaarlijkse controle door de Raad voor Accreditatie (RvA) aan het voorbereiden. De beoordeling door de RvA gebeurt op basis van de ISO 17065 norm.”

Nog meer?

Recent zijn er ook nog twee audits uitgevoerd namens het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN). Het mooie is dat we daarmee vorig jaar bijna alle verschillende audits hebben gehad, dus 2024 gaf veel input om intern, én ook in afstemming met het ministerie, te kijken naar verbeteringen. Duidelijk is dat Skal haar basisprocessen op orde heeft en dat de aanbevelingen van onder andere de Auditdienst Rijk (ADR) en die vanuit de vijfjaarlijkse wettelijke evaluatie in lijn liggen met onze eigen ambities en verbetertrajecten.”

Werkt Skal nauw samen met andere keuringsdiensten?

“Ja absoluut. Er zijn zes keuringsdiensten die onder het ministerie van LVVN vallen: de stichting Bloembollenkeuringsdienst, de stichting Controle Orgaan voor Kwaliteits Zaken, de stichting Kwaliteits-Controle-Bureau, de Nederlandse Algemene Keuringsdienst, de Naktuinbouw, en Skal. De directies van deze zes hebben recent besloten de samenwerking tussen onze organisaties verder te intensiveren. De samenwerking is gericht op het verhogen van de veerkracht en robuustheid van onze organisaties, het versterken van onze gezamenlijke positionering en het vergroten van doelmatigheid en innovatieve slagkracht. We staan aan het begin van dit project, maar ik heb er vertrouwen in dat dit veel gaat opleveren.”

Jullie zijn de enige keuringsdienst die bedrijfsprocessen certificeert. Hoe werkt dat?

“Biologische certificering gaat inderdaad om het borgen van bedrijfsprocessen. Terwijl de overige keuringsdiensten vooral productkwaliteit keuren op basis van product specifieke normen. Dit komt omdat er geen betrouwbare meetmethoden zijn waarmee vastgesteld kan worden of een product biologisch is geproduceerd. Consumenten denken ook weleens dat het biologisch keurmerk op producten betekent dat het product is gekeurd.”

“Dat bepaalde stoffen niet in een product zitten, betekent niet dat een product wel of niet biologisch is”

Maar dat is niet zo?

“Dat geldt natuurlijk voor de productsamenstelling, maar de authenticiteit van een biologisch product kun je niet meten via een productkeuring. Dat er bepaalde stoffen niet in zitten (zoals residuen van chemisch-synthetische gewasbeschermingsmiddelen), betekent niet dat een product wel of niet biologisch is. Dat maakt het iets complexer, maar voor de samenwerking met de andere keuringsdiensten wél interessant. Zeker omdat zij ook steeds meer naar bedrijfserkenningen gaan in hun toezicht. We werken bijvoorbeeld met de stichting Kwaliteits-Controle-Bureau samen in de controle op biologische importzendingen die ook fytosanitaire controles krijgen.”

Wat valt jou op bij de externe audits die Skal krijgt?

“Tijdens audits van externen merken we dat het moeilijk is om onze positie in het keurings- en toezichtlandschap van LVVN uit te leggen. De combinatie van certificeren én toezicht houden is vrij uniek. Certificatie is gericht op het aantonen van compliance, toezicht op het aantonen van non-compliance. Toezicht houd je waar het theoretische risico op non-compliance het hoogst is. Dat is een interessant spanningsveld. We willen de naleving van de bioregelgeving natuurlijk bevorderen. Informeren, certificeren én toezicht houden (inclusief bestuurlijk handhaven) zijn daarbij onze instrumenten.
Ook onze positie als zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) en controleautoriteit is uniek en in het internationale speelveld lastig uit te leggen. We zijn een uitvoeringsorganisatie mét beleidstaken, zo ontwikkelen we zelf de risicomodellen. In andere landen is die beleidstaak meestal bij de rijksoverheid belegd. De Nederlandse inrichting van het biologische controlesysteem is vrij uniek, maar naar mijn ervaring werkt het wel erg goed.”

Welke ontwikkelingen of innovaties verwacht je in de biocontrole?

“Binnenkort koppelen we de biologische perceelregistratie aan de perceelregistratie van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Datakoppelingen en samenwerkingen zoals deze, daar verwacht ik veel van. Dit voorbeeld zorgt voor efficiency, eenduidige cijfers en dus betere analyses. Daarnaast verwacht ik binnen enkele jaren dat het administratieve deel van de inspecties digitaal plaatsvindt, waardoor de fysieke inspectie alleen om de ‘on-spotcontrole’ gaat. Ook hier gaan datakoppelingen een rol in spelen. We zetten erg in op digitalisering van de werkprocessen en dienstverlening, dus de Mijn Skal-omgeving voor ondernemers zal sterk uitgebreid worden.”

Verwacht je dat Skal haar unieke positie van nu behoudt?

“Daar durf ik geen voorspelling op los te laten! Het huidige systeem werkt goed. Een wijziging in de organisatie- of de rechtsvorm van Skal is nu niet opportuun, zoals de staatssecretaris het formuleerde. Maar het zou kunnen dat Skal in de toekomst meer in het publieke domein wordt gebracht.”