Verduurzaming vervoer: zijn we écht goed bezig?

Duurzaam vervoer is een belangrijke pijler voor het behalen van klimaatdoelstellingen. Transport veroorzaakt een kwart van de CO²-uitstoot in Nederland. Om de doelstellingen te halen wordt ingezet op stimulering van elektrisch rijden, waterstof als energiedrager en ook rekeningrijden wordt onderzocht.

Vernieuwbare energiebronnen zoals biobrandstoffen voor vervoer is al vastgelegd in een verplichting. Deze komt voort uit twee Europese Richtlijnen die zeggen dat de lidstaten moeten zorgen voor een toenemend aandeel hernieuwbare energie in het vervoer (voor Nederland 10% in 2020). Deze richtlijnen leggen tevens aan brandstofleveranciers de verplichting op om de broeikasgasuitstoot van hun brandstoffen in 2020 met 6% te verminderen (ten opzichte van 1990). Hoe lidstaten dit realiseren is aan hen.

Marktmechanisme

Nederland heeft voor een geleidelijke weg gekozen richting 10% hernieuwbare energie in het vervoer in 2020. Bedrijven die brandstoffen leveren aan vervoer in Nederland moeten een jaarlijks toenemend aandeel hernieuwbare energie leveren, waarbij het aandeel gerelateerd is aan de hoeveelheid door het bedrijf geleverde benzine en diesel aan vervoer in Nederland. In Nederland is een marktmechanisme opgezet om ervoor te zorgen dat dit doel wordt gehaald. Het mechanisme zorgt ervoor dat leveranciers niet verplicht zijn om elk afzonderlijk aan dit aandeel te voldoen, maar dat de sector als geheel wel voldoet aan de 10% doelstelling.

Bedrijven die hernieuwbare energie leveren aan vervoer kunnen de leveringen daarvan inboeken in een register en creëren daarmee hernieuwbare brandstofeenheden (HBE’s). Zij kunnen deze eenheden, die staan voor 1 gigajoule hernieuwbare energie, verhandelen met andere bedrijven. Alle brandstofleveranciers moeten uiteindelijk over een voldoende hoeveelheid HBE’s beschikken die het aandeel van hun leveringen van benzine en diesel afdekt.

De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) is verantwoordelijk voor de uitvoering en toezicht op de werking van de hiervoor beschreven systematiek. De NEa is daarnaast ook verantwoordelijk voor uitvoering van en toezicht op de CO²-uitstoot van de industrie, energiesector en luchtvaart (emissiehandel).

Publiek toezicht is onmisbaar opdat er een gerechtvaardigd vertrouwen in een duurzaamheidsbewijs van biobrandstoffen ontstaat

Vormen van hernieuwbare energie

Op welke hernieuwbare energiebronnen kun je zoal rijden? Uiteraard elektriciteit, als dit opgewekt is uit zon of wind. Of groen gas, de hernieuwbare variant van aardgas. Groen gas wordt gemaakt door biogas op te waarderen tot het dezelfde kwaliteit heeft als aardgas. Biogas wordt geproduceerd uit onder andere slib, afval van stortplaatsen, gft-afval en dierlijke restproducten zoals koeienmest. Maar de belangrijkste component voor hernieuwbare brandstoffen zijn vloeibare biobrandstoffen: elke auto die op benzine of diesel rijdt, rijdt ook al deels op biobrandstof. Als je E10-benzine tankt wil dit zeggen dat deze benzine voor 10% uit ethanol bestaat. Dit is gemaakt van plantaardige grondstoffen zoals mais of tarwe. En B7-diesel wil zeggen: diesel met hierin tot 7% biodiesel. B7 en E10 zijn sinds kort op alle tankstations te zien bij de pomp.

Biodiesel kan op allerlei manieren geproduceerd worden, met name uit gebruikt frituurvet, maar ook uit slachtafval, raapzaadolie en vele andere grondstoffen die uit de hele wereld afkomstig zijn. Er zijn bepaalde grondstoffen die de overheid wil stimuleren om te gebruiken en andere grondstoffen waar de overheid een limiet op wil zetten. De ‘betere’ grondstoffen, veelal uit afvalstoffen en residuen, worden daarom na inboeking beloond met een dubbele hoeveelheid HBE’s.

Duurzaamheid

Een belangrijke voorwaarde om beloond te worden met HBE’s is dat aangetoond moet worden dat de geleverde biobrandstof duurzaam is. De brandstofleverancier moet hiervoor beschikken over een bewijs van duurzaamheid. Zo’n bewijs mag hij zelf opstellen, als hij zijn locatie(s) heeft laten certificeren door een door de Europese Commissie erkend duurzaamheidssysteem. Niet alleen de leverancier, maar ook alle voorgaande schakels in de leveringsketen van grondstoffen en biobrandstoffen, moeten gecertificeerd zijn. Deze duurzaamheidsketen moet waarborgen dat er niet meer duurzaamheidsbewijzen worden uitgegeven dan er aan duurzame grondstoffen is omgezet in biobrandstof.

Duurzame biobrandstoffen zijn schaars. Hoewel het aanbod toeneemt omdat inzameling van afvalstoffen steeds lucra-tiever wordt, is de verwachting dat door de toenemende vraag de schaarste zal toenemen. Vandaar dat het ook niet verwonderlijk is dat de prijzen van een HBE en van duur-zame biobrandstoffen toenemen. Het leveren van duurzame biobrandstoffen is aantrekkelijk. Daarnaast is het een pro-duct dat in de ene verschijningsvorm veel waarde heeft en in de andere niet: gebruikt frituurvet wordt gezien als afval en daarmee kwalificeert het zich voor een hogere beloning dan biodiesel die geproduceerd is uit een landbouwgewas.

Toezicht op duurzaamheid

Als de biobrandstoffenbranche financieel zo aantrekkelijk is, dan moet het toezicht goed geregeld zijn. Voorkomen moet worden dat grondstoffen bewust gemodificeerd worden om als dubbeltellende biobrandstof te kunnen worden ingezet, en dat alleen die biobrandstoffen worden beloond die echt duurzaam zijn. Toezicht vindt plaats door verschillende private en publieke partijen. De certificerende instantie voor duurzaamheid (privaat) controleert jaarlijks of het bedrijf in de opzet van haar processen en administratie voldoet aan de duurzaamheidseisen. Dat betekent niet dat de certificeerder verifieert of alle in het afgelopen jaar afgegeven duurzaamheidsbewijzen terecht zijn afgegeven.

Daarnaast geldt dat voor biobrandstoffen met eindbestemming Nederland ook een verificatie moet plaatsvinden bij de producent indien er sprake is van dubbeltellende biobrandstoffen. De verificateur (privaat) heeft tot (belangrijkste) taak vast te stellen dat de hoeveelheid geproduceerde biobrandstoffen in een juiste verhouding staat tot de inkomende grondstoffen en dat deze grondstoffen ook terecht als afval of residu zijn aangemerkt.

Publieke toezicht

Het publieke toezicht vindt alleen plaats op de biobrandstofleverancier in Nederland, die de tankstations bevoorraadt. Bij deze schakel moeten zowel een verificateur (privaat) als de NEa (publiek) controleren of deze bedrijven daadwerkelijk biobrandstoffen hebben geleverd aan vervoer in Nederland en of deze duurzaam zijn. Als er een duurzaamheidsbewijs kan worden overgelegd aan de NEa, geldt dit in de regel als afdoende bewijs. Daarnaast kan een publieke toezichthouder als de NVWA toezicht houden op partijen in de duurzaamheidsketen (zoals een slachterij) vanuit haar verantwoordelijkheid voor voedsel en waren of de douane bij import.

Het voorgaande toont dat toezicht ligt bij verschillende partijen, met elk een andere invalshoek en scope. De certificeer-der komt bij elk bedrijf in de duurzaamheidsketen, maar stelt louter vast of voldaan wordt aan duurzaamheidseisen. Alleen als er sprake is van dubbeltelling vindt er een verificatie plaats door een private partij bij een producent. Publiek toezicht door de NEa vindt alleen plaats bij de laatste schakel in de keten.

Werken we wel echt aan vergroening van het vervoer, of is het een papieren werkelijkheid?

Fraude

In april 2019 deed het Openbaar Ministerie samen met de opsporingsdienst van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) een inval op verdenking van fraude bij een belangrijke biodieselproducent in Nederland. Het bleek dat deze gecertificeerde producent niet-duurzame biodiesel kocht en deze als duurzaam, dus met een duurzaamheids-bewijs, doorverkocht. Bij de controles door de certificeerder en de verificateur is de fraude niet naar boven gekomen. Het gevolg was veel ophef. Allereerst in de branche, waar de vraag kwam: wie kun je nog vertrouwen? En ook in de politiek en de media, waar ter sprake kwam of we nu echt wel effectief werken aan vergroening van het vervoer, of dat het een papieren werkelijkheid is. Biobrandstoffen kwamen in een slecht daglicht te staan. Terwijl biobrandstoffen onmisbaar zijn om de uitstoot van broeikasgassen in transport naar beneden te brengen. Hoe het vertrouwen te herstellen?

Gerechtvaardigd vertrouwen

De NEa is aangewezen als uitvoerder en toezichthouder op de uitvoeringssystematiek hernieuwbare energie voor vervoer. Is deze systematiek voldoende robuust? Heeft toezicht een afdoende afschrikwekkende werking? Worden misstanden tijdig ontdekt?

Zoals gezegd vindt publiek toezicht alleen plaats bij de laatste schakel in Nederland van de keten. Nu een aantal jaren deze systematiek wordt gehanteerd, blijken risico’s eerder in de keten niet afdoende te worden afgedekt. De NEa wil toe naar een systeem van voldoende checks en balances, opdat er een gerechtvaardigd vertrouwen ontstaat dat je ook mag vertrouwen op een duurzaamheidsbewijs. Publiek toezicht op de duurzaamheid in de keten is daarvoor onmisbaar.

Van de brandstofproducent tot aan de pomp

De NEa heeft voorgesteld om de scope van haar toezicht verder uit te breiden van het begin van de keten in Nederland bij de brandstofproducent tot aan de pomp. Ook pleit zij voor versterking van het private toezicht. Omdat de markt voor biobrandstoffen internationaal is en de NEa in het buitenland geen bevoegdheden heeft, is een goede controle op de stromen die Nederland binnenkomen een belangrijk vereiste. De Europese Commissie wil daarom ook extra eisen stellen aan de erkende duurzaamheidssystemen en de certificerende instellingen.

Publiek toezicht zal niet compleet het privaat toezicht vervangen, al was het maar omdat de inspectiecapaciteit eindig is. Zie het als een variant op het three-lines-of-defensemodel waarbij zekerheid verschaft wordt door het bedrijf zelf als eerstverantwoordelijke, vervolgens door de private toezichthouders en uiteindelijk door de publieke toezichthouder. Voldoende checks en balances betekent dus aandacht voor de checks, het toezicht, maar ook kritisch kijken naar de balances, de beloning. Vrijemarktwerking, level playing field, het stimuleren van echt duurzame nieuwe technieken en ongewenste financiële prikkels tegengaan, is een wankel evenwicht dat blijvend aandacht nodig heeft.

Niets is gratis

Verduurzaming is niet gratis maar wel noodzakelijk. Om de klimaatdoelstellingen te halen is het essentieel dat er vertrouwen is in de duurzaamheid van biobrandstoffen. Daarom zijn betere checks en een kritische blik op de balances nodig. Het klimaat doet ertoe!